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제5절 탄핵심판
1. 개 관
탄핵심판제도는 고위직공직자에 의한 헌법침해로부터 헌법을 보호하기 위한 헌법재판제도이다. 즉 탄핵심판제도는 대통령을 비롯한 고위직공직자를 대상으로 그 법적인 책임을 특히 헌법이 정하는 특별한 소추절차에 따라 추궁함으로써 헌법을 보호하는 제도이다.
일반사법절차에 따라 책임을 추궁하기 어렵거나 징계절차에 따라 징계하기도 곤란한 고위직 공직자나 헌법상 독립된 기관의 신분이 보장된 공직자가 헌법과 법률을 위반할 때 법적인 책임추궁을 가능하게 하는 제도이다.
현행헌법상 탄핵심판 대상이 되는 공직자 중 국무총리, 국무위원, 행정 각 부의 장의 경우에는 국회에서 해임‘의결’의 대상이 아니라 해임‘건의’의 대상이 되는 것에 지나지 않으므로 탄핵심판제도에 의해 그 법적 책임을 물을 수 있다는 점에서 탄핵심판제도는 현실적인 의미도 가지고 있다.
-->참고 : 장관 해임 건의의 경우 국회가 해임을 건의하면 역대 대통령들이 대부분 받아들였으므로 법리적으로는 구속력이 없어도 정치적, 현실적으로 구속력을 지니고 있다고 볼 수 있다..
제1공화국 헌법에서 헌법재판기관인 헌법위원회와는 별도로 탄핵사건을 심판하기 위하여 동 헌법 제3장 국회편에서 별도의 탄핵재판소를 둔 이래로 탄핵심판제도의 많은 변천이 있어 왔다. 현행헌법은 탄핵심판에 관해서 그 소추기관과 심판기관을 나누어서 국회에게는 소추권을, 그리고 헌법재판소에는 그 심판권을 맡기고 있다. 현행헌법상 탄핵심판제도는 형사처벌적 성질의 것이 아니고 징계적 제재의 성질을 가지는 것이다.
우리 헌정사상 유일한 탄핵사건으로 1985년 10월 18일 신민당소속 국회의원 102명이 발의한 당시의 유태흥 대법원장에 대한 탄핵소추결의안이 있었는데 동년 10월 21일 이 결의안은 재석의원 247명 중 찬성95표, 반대 146표, 기권 5표, 무효 1표로써 국회에서 부결되었다.
2. 탄핵소추의 절차
우리 헌법상 탄핵의 소추기관은 대의기관인 국회이다. 따라서 국회가 행하는 탄핵소추의 의결은 탄핵대상자에 대한 대의적 책임추궁의 의미도 함께 갖게 된다.
가. 탄핵의 대상이 되는 공직자
현행헌법(제65조 제1항)은 탄핵의 대상이 되는 공직자를 대통령, 국무총리, 국무위원, 행정 각 부의 장, 헌법재판소재판관, 법관, 중앙선거관리위원회위원, 감사원장, 감사위원 기타 법률이 정하는 공무원으로 하고 있다(법 제48조 참조). 헌법재판소재판관이 탄핵대상이 되는 경우에는 재판관 3인 이상을 동시에 소추할 수는 없다(법 제23조 제1항, 제50조).
‘기타 법률이 정하는 공무원’에 어떤 공무원이 속하는지에 관해 현재 탄핵심판법이 독립적으로 제정되어 있지는 않다. 기타 법률이 정하는 공무원에 속하는 것으로서 유일하게 검찰청법 제37조의 검사의 신분보장규정에 의거하여 검사를 탄핵대상으로 예상할 수 있다. 탄핵제도가 갖는 특별한 소추절차적 성격을 감안할 때, 다른 방법으로 그 법적 책임을 물을 수 있는 공직자는 탄핵의 대상에서 제외된다고 보아야 한다.
나. 탄핵의 사유
현행헌법(제65조 제1항)은 탄핵의 사유에 관해서‘직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’라고만 규정하고 있다(법 제48조).
(1) 직무집행의 의미
여기서 직무라 함은 법제상 소관 직무의 고유업무 및 통념상 이와 견연(牽連)된 업무를 말한다. 직무집행이라 함은 소관 직무로 인한 의사결정, 집행, 통제행위를 포괄하며 추상적인 법상의 직무에 근거하여 구체적으로 외부적으로 표출 및 현실화하는 작용을 말한다. 따라서 순수한 직무행위 그 자체만을 뜻하는 것은 아니고 직무행위의 외형을 갖춘 행위까지도 포함한다. 결과적으로 직무집행과 관계가 없는 행위는 탄핵의 대상이 될 수 없다. 따라서 직무취임 전이나 퇴직 후의 행위는 탄핵의 사유가 되지 아니한다. 임명에 있어서 국회의 동의가 필요한 공직자가 동의를 받기 전 서리의 직임(職任)으로 한 직무집행행위에 대해서는 탄핵대상행위에 포함시켜야 할 것이다. 다만 탄핵소추절차가 개시된 이후에 탄핵소추를 면탈하게 하기 위하여 임명권자가 그 자를 전직시킨 경우에는 전직 이전의 행위는 현직 중의 행위로 볼 것이다. 또한 이 경우 탄핵결정으로 파면될 때에는 현직에서 파면된다.
-->참고 : 이번 노무현 대통령의 탄핵 이유 세 가지를 살펴보자. 1. 헌법과 법률을 위반하여 국법질서를 문란케 했다. <그 주 내용은 선거법 위반> 2. 자신과 측근들, 그리고 참모들의 권력형 부정부패로 인해 국정을 정상적으로 수행할 수 있는 최소한의 도덕적, 법적 정당성을 상실했다. 3. 세계경제의 유례없는 호황 속에서도 지난 1년 동안 경제실정을 거듭하여 민생을 도탄에 빠뜨리고 있다.
가볍게 들여다 보아도 탄핵사유로 인정해 줄 만한 법리적 근거가 있는 것은 1번 밖에 없음을 알 수 있다. 2, 3 번은 직무와 관련하여 현행 법률이나 헌법을 위반하기 어렵다 할 수 있고, 측근의 비리와 경제 파탄이라면 김영삼 대통령이나 김대중 대통령이 지금보다 훨씬 심했다는 점만 언급하는 걸로 대신하겠다.
그런 점에서 보면 탄핵 소추안에 대한 헌재의 심판 과정도 1번에 집중하여 이뤄질 가능성이 높다.
(2)‘헌법이나 법률을 위배한 때’의 의미
여기서‘헌법이나 법률’은 형식적 의미의 헌법과 형식적 의미의 법률만을 지칭하는 것은 아니다. 통설에 의하면 여기에 성문헌법뿐만 아니라 헌법관습법도 포함되고, 국회제정 법률뿐만 아니라 법률과 동등한 효력을 가지는 국제조약, 일반적으로 승인된 국제법규 그리고 긴급명령, 긴급재정경제명령등도 포함된다.
헌법이나 법률을 위배한 때에 국한되기 때문에 헌법이나 법률의 해석을 그르친 행위, 위법차원이 아닌 부당한 정책결정행위, 정치적 무능력으로 야기되는 행위 등은 탄핵의 사유가 되지 아니한다.
-->참고 : 탄핵소추안의 세 가지 사항 중 문제가 되는 것이 1번의 경우인데, 이렇게 상황이 악화되게 된 결정적 계기를 제공한 곳은 역설적이게도 중앙선관위다. 새천년민주당과 청와대에 보낸 공문의 내용이 달랐다는 게 큰 문제였다. 민주당 쪽에 보낸 공문에는 선거법을 위반하였다 적시하고, 청와대 쪽에는 대통령임을 감안하여 권고하였다 표기한 것이 문제의 발단이 된 것이다.
그러나 직무집행에 있어서의 위헌이나 위법행위가 반드시 고의나 과실에 의해서 발생한 경우만이 탄핵사유에 포함되는 것은 아니다. 법문은 단순히‘위배한 때’라고만 하고 있기 때문이다. 다수설에 의할 때 법의 무지로 인한 경우도 포함된다.
다. 탄핵의 소추
(1) 탄핵소추의 발의
탄핵소추는 국회가 행하는데, 국회재적의원 1/3 이상의 발의가 있어야 한다. 다만 대통령에 대한 탄핵소추 발의만은 국회재적의원 과반수의 발의가 있어야 한다(헌법 제62조 제2항).
-->참고 : 과반수의 의원만 확보해도 발의는 할 수 있으나 가결이 어려우므로 그동안은 발의 자체도 되지 않은 측면이 있었다. 특히, 김대중 대통령 재임 시, 신한국당은 선거 개입을 이유로 대통령 탄핵을 언급하곤 했다.
탄핵소추의 발의에는 피소추자의 성명, 지위와 탄핵소추의 사유,증거, 기타 조사상 참고가 될 만한 자료를 제시하여야 한다(국회법 제130조 제3항). 이 때 증거, 참고자료가 첨부되어 있지 않는 발의서는 어떻게 처리될 것인가 문제될 수 있는데 일단 탄핵소추의 발의안건으로는 채택될 수 있다고 할 것이다.
탄핵소추의 발의가 있는 때에는 국회의장은 즉시 본회의에 보고하고 본회의는 의결로 법제사법위원회에 회부하여 조사하게 할 수 있다(국회법 제130조 제1항). 법제사법위원회가 탄핵소추의 발의를 회부받았을 때에는 지체없이 조사, 보고하여야 하고 그 조사에 있어서는 '국정감사및조사에관한법률'이 규정하는 조사의 방법 및 조사상의 주의, 의무규정이 준용된다(국회법 제131조 제1항, 제2항). 조사를 받은 국가기관은 그 조사를 신속히 완료시키기 위하여 충분한 협조를 하여야 한다(국회법 제132조).
(2)탄핵소추의 의결
탄핵소추의 의결은 국회재적의원 과반수의 찬성이 있어야 한다. 다만 대통령에 대한 탄핵소추 의결만은 국회재적의원 2/3 이상의 찬성이 있어야 한다(헌법 제62조 제2항). 국회 본회의가 조사를 위하여 법제사법위원회에 회부하기로 의결하지 아니한 때에는 본회의에 보고된 때로부터 24시간 이후 72시간 이내에 탄핵소추의 여부를 무기명투표로 표결한다(국회법 제130조 제2항). 본회의의 탄핵소추의 의결은 피소추자의 성명, 직위 및 탄핵소추의 사유를 표시한 문서(소추의결서)로 하여야 한다(국회법 제133조).
(3) 의결서의 송달 및 탄핵심판의 청구
탄핵소추의 의결이 있는 때에는 국회의장은 지체없이 소추의결서의 정본을 소추위원인 법제사법위원장에게 송달하고 그 등본을 헌법재판소, 피소추자와 그 소속기관의 장에게 송달한다(국회법 제134조 제1항).
소추위원은 헌법재판소에 소추의결서의 정본을 제출함으로써 그 심판을 청구하며, 심판의 변론에서는 피청구인을 신문할 수 있다(법 제49조 제1항, 제2항).
3. 탄핵소추의 효과
국회에서 탄핵소추가 의결되어 소추의결서가 송달된 때에는 피소추자는 헌법재판소의 심판이 있을 때까지 그 권한행사가 정지된다(헌법 제65조 제3항; 법 제50조; 국회법 제134조 제2항). 따라서 권한행사정지의 시점은 국회의 탄핵소추의결의 시점이 아니라 소추의결서가 피소추자에게 송달된 때이다.
또한 권한행사정지의 효력이 종료하는 시점은 헌법재판소의 탄핵심판에 대한 종국결정의 송달일이 아니라 선고일로 보아야 할 것이다. 권한행사가 정지된 상태에서 임명권자는 피소추자의 사직원을 접수하거나 해임할 수 없다(국회법 제134조 제2항). 이에 위반한 사직원의 접수 또는 해임은 무효이다.
탄핵심판결정의 효과는 파면에 있는데 사직원의 접수 또는 해임은 파면의 법적 효과에 이르지 않기 때문이다.
-->참고 : 이 근거대로라면 '대통령의 하야'를 주장하는 일부 세력들은 정치적으로는 맞을 수 있어도 법률적으로는 옳지 않은 주장을 펼치고 있는 셈이 된다.
4. 탄핵심판의 절차
가. 소추의결서의 제출
탄핵심판의 절차는 국회법제사법위원장이 소추위원(청구인 자격)이 되어 소추의결서의 정본을 헌법재판소에 제출함으로써 개시된다(법 제49조). 즉 소추의결서의 정본이 탄핵심판청구서로 갈음되는 것이다. 이때 필요한 증거서류 또는 참고자료를 첨부할 수 있다(법 제26조).
-->참고 : 이번 노무현 대통령 탄핵소추안의 경우엔 한나라당 김기춘 의원이 청구인 자격으로 헌법재판소 심리에 출석하게 된다.
나. 사건의 접수
국회법제사법위원장이 소추의결서정본을 제출하면 헌법재판소의 접수공무원은 이를 접수하여 사건으로 입건하고 접수서류에 표지를 붙여 사건기록을 편성한다. 접수된 사건은 사건번호와 사건명이 부여된다. 사건번호는 연도구분, 사건부호 및 진행번호로 구성한다. 탄핵심판사건의 사건부호는 헌나이다. 예컨대 ○○○대통령에 대해 1997년 10월 15일에 탄핵심판의 첫 번째 사건으로 청구되었다면 사건번호와 사건명은 ‘98헌나1 대통령 탄핵’이 된다.
헌법재판소가 소추의결서를 접수한 때에는, 담당사무관은 지체없이 그 등본을 피소추자에게 송달한다(법 제27조). 송달을 받은 피소추자(피청구인자격)는 헌법재판소에 답변서를 제출할 수 있다(법 제29조). 탄핵심판절차에는 헌법재판소법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 형사소송에 관한 법령이 준용된다(법 제40조).
다. 구두변론
탄핵사건의 심판은 구두변론에 의한다(법 제30조 제1항). 당사자로서의 대석구조는 국회법제사법위원장이 청구인이 되고 피소추자가 피청구인이 되는 것이다. 재판부가 변론을 열 때에는 기일을 정하고 당사자와 관계인을 소환하여야 한다(법 제30조 제3항). 당사자가 변론기일에 출석하지 아니한 때에는 다시 기일을 정해야 한다. 다시 정한 기일에도 당사자가 출석하지 아니하면 그 출석없이 심리할 수 있다(법 제52조 제1항, 제2항).
-->참고 : 노무현 대통령이 피소추자 자격으로 공개변론자리에 나올 것인가도 주목되는 부분이다. 현재 대통령 변호인단은 문재인 전 청와대 민정수석을 간사로, 대 여섯 명의 중진급 인사로 구성될 전망이다.
라. 증거조사 및 자료제출요구
재판부는 탄핵심판의 심리를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 증거조사를 할 수 있다(법 제31조). 또한 재판부는 다른 국가기관 또는 공공단체의 기관에 대하여 심판에 필요한 사실을 조회하거나, 기록의 송부나 자료의 제출을 요구할 수 있다(법 제32조).
마. 심판절차의 정지
피청구인에 대한 탄핵심판청구와 동일한 사유로 형사소송이 진행되고 있는 때에는 재판부는 심판절차를 정지할 수 있다(법 제51조). 심판절차의 정지기간 및 재개시기 등에 관한 규정이 없으나 이것은 재판부의 재량사항으로 볼 수 있다.
정지기간이 심판기간을 초과하더라도 문제가 되지는 않는다. 왜냐하면 헌법재판소법 제38조에서 설정한 180일의 심판기간은 문언상 당위규정으로 규정되어 있지만 구속력이 없고 훈시규정으로 해석되고 있는 것이 관례이기 때문이다.
-->참고 : 그렇다 하더라도 대통령이라는 국가 최고 지도자의 직무정지라는 다급한 상황이므로 헌재는 심리와 판결을 조속히 내리는 것이 보다 현명하지 않나 싶다.
5. 탄핵의 결정 및 그 효력
가. 탄핵의 결정과 주문형식
헌법재판소는 재판관 6인 이상의 찬성으로 탄핵의 결정을 할 수 있다(헌법 제113조 제1항; 법 제23조 제2항 제1호). 탄핵심판청구가 이유있는 때에는 헌법재판소는 피청구인을 당해 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.
파면결정은 예컨대 “피청구인 ○○○을 대통령직에서 파면한다”라는 형식을 취하게 된다. 탄핵심판청구가 이유없을 때는 기각결정을 한다. 또한 피청구인이 결정 선고전에 당해 공직에서 파면된 때에는 심판청구를 기각하여야 한다(법 제53조 제1항, 제2항).
나. 탄핵심판결정의 효력
탄핵심판 결정의 효력발생의 시점에 대해서는 규정이 없으나 결정선고일에 즉시 결정의 효력이 발생된다 할 것이다. 헌법재판소가 독점관할로 하는 탄핵심판은 단심으로 행해지는 것이기 때문에 결정선고일이 곧 결정확정일이라 할 수 있으므로 탄핵심판결정의 송달일이 아니라 그 결정선고일에 즉시 결정의 효력이 발생된다고 하는 것이 타당할 것이다. 피청구인은 탄핵결정의 선고에 의하여 그 공직에서 파면된다.
그러나 이에 의하여 민사상이나 형사상의 책임이 면제되지는 아니한다(헌법 제65조, 법 제54조 제1항). 따라서 탄핵결정이 있은 후에도 민사소송이나 형사상의 소추가 별도로 가능하다. 탄핵결정에 의하여 파면된 자는 탄핵결정의 선고를 받은 날로부터 5년이 경과하지 아니하면 공무원이 될 수 없다(법 제54조 제2항). 이와 같은 시한부 공직취임 제한규정은 탄핵제도의 본질상 불가피하기 때문이다. 또 탄핵결정을 받은 자에 대한 사면의 문제도 탄핵제도의 본질상 허용되지 아니한다.
6. 결정서의 송달
탄핵심판에서 종국결정이 선고되면 서기는 지체없이 결정서 정본을 작성하여 이를 당사자에게 송달하여야 한다(법 제36조 제4항). 따라서 국회법제사법위원장인 소추위원과 피청구인에게는 헌법재판소장 명의의 송부서와 결정정본을 송달하고 국회의장과 이해관계기관에게는 헌법재판소장 명의의 송부서와 결정등본을 송달한다. |
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2004-03-16 13:47:41 |
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